การออกแบบนโยบายกับการนำนโยบายไปปฏิบัติ

สรุปความจาก Peter J. May. (2003) Policy Design and Implementation

นโยบายสาธารณะในทางปฏิบัติมักจะแตกต่างไปจากเจตนารมณ์ที่เคยกำหนดไว้ เนื่องจากมักจะมีการบิดเบือนหรือการเปลี่ยนแปลงเกิดขึ้นในกระบวนการนำนโยบายไปปฏิบัตินั่นเอง แม้จะมีนักวิชาการบางส่วนเห็นว่า การปรับเปลี่ยนนโยบายในระหว่างการปฏิบัติเป็นสิ่งที่จำเป็น เพื่อให้สอดคล้องกับสถานการณ์เฉพาะหน้าในขณะปฏิบัติ (palumbo and Calista, 1990; Schneider and Ingram, 1997)

John Dryzek (1983: 346) ได้นิยามการออกแบบนโยบายว่า เป็นกระบวนการสร้างประดิษฐ์ คิดค้น พัฒนา และปรับแต่งแนวทางปฏิบัติเพื่อใช้ในการแก้ไขปัญหาบางประการ อย่างไรก็ตาม จากกรณีศึกษาหลายครั้งที่ผ่านมา พบว่า อุปสรรคที่เกิดขึ้นในการนำนโยบายไปปฏิบัติ มักจะเกิดจากการไม่ได้ระบุถึงแนวการปฏิบัติที่ปรารถนาอย่างเพียงพอ หรือเกิดจากการที่ไม่ได้ระบุองค์ประกอบที่จะแก้ไขความขัดแย่งระหว่างหน่วยงานที่นำนโยบายไปปฏิบัติ และหลายครั้งเกิดจากการที่เป้าหมายของนโยบายขาดความชัดเจน และไม่แน่นอน สายการทำงานที่ซับซ้อนทั้งจากรณีที่มีผู้เกี่ยวข้องมากมาย การตัดสินใจหรือการปฏิบัติในหลายระดับ รวมไปถึงการที่ไม่ได้รับการสนับสนุนจากสภาพแวดล้อมทางการเมืองอย่างเพียงพอ

ในขณะที่ May เห็นว่า ความยุ่งยากในระหว่างการนำนโยบายไปปฏิบัติสามารถบรรเทาลงได้บางส่วนผ่านการออกแบบนโยบายที่ดี ซึ่งการออกแบบนโยบายนั้นมีส่าวนสำคัญในการวางแนวทางในการนำนโยบายไปปฏิบัติด้วย ตรงกันข้ามการออกแบบนโยบายที่ไม่เหมาะสมนั้น ก็อาจจะนำไปสู่ความยุ่งยากและปัญหาในการนำนโยบายไปปฏิบัติได้เช่นกัน

การจัดเตรียม/การเตรียมการนโยบาย (Three Sets of Policy Provisions)

May ได้นำเสนอถึงแนวทางในการเตรียมการของนโยบายไว้ 3 ประการดังนี้

1. การเสริมสร้างสมรรถนะหรือขีดความสามารถในการปฏิบัตินโยบายและการร่วมมือ ซึ่งองค์ประกอบที่จะช่วยเพิ่มขีดความสามารถนั้น หมายรวมถึง เงินทุน การศึกษาและการฝึกอบรม และการสนับสนุนทางเทคนิค

2. การสร้างความร่วมมือและความผูกพันของหน่วยงานทีมีต่อเป้าหมายพื้นฐานของนโยบาย โดยเครื่องมือในการสร้างความผูกพัน ได้แก่ การเผยแพร่ประชาสัมพันธ์เกี่ยวกับเป้าหมายของนโยบาย, การให้ประชาชนสามารถเสนอแนะเมื่อการปฏิบัตินั้นไม่เพียงพอ, การลงโทษเมื่อการปฏิบัติล้มเหลว และการให้สิ่งจูงใจในการดำเนินงาน เป็นต้น

3. การชี้แนะถึงแนวปฏิบัติที่ต้องการ ซึ่งกลไกสำคัญในส่วนนี้คือ การเผยแพร่ประชาสัมพันธ์เกี่ยวกับการปฏิบัติที่ประสบความสำเร็จ และเงื่อนไขสำคัญที่สนับสนุนการนำนโยบายไปปฏิบัติ คือ การให้สิ่งจูงใจแก่การปฏิบัติที่เหมาะสมทั้งแก่หน่วยงานและกลุ่มเป้าหมาย เช่น การยกฐานะของหน่วยงาน การให้มีหน่วยงานรับผิดชอบเฉพาะด้าน การให้งบประมาณสนับสนุน หรือการสนับสนุนในรูปแบบอื่นๆ

อิทธิพลของการออกแบบนโยบายที่มีต่อการนำนโยบายไปปฏิบัติ

นโยบายไม่ได้เป็นเพียงแค่การระบุถึงแนวทางปฏิบัติเท่านั้น แต่นโยบายนั้น ยังประกอบด้วย

(1) เจตนารมณ์หรือเป้าหมาย

(2) การผสมผสานเครื่องมือเครื่องไม้กับวิธีการต่างๆที่จะช่วยให้บรรลุตามเจตนารมณ์

(3) การออกแบบหน่วยงานทั้งภาครัฐและนอกภาครัฐที่จะต้องรับผิดชอบในการปฏิบัติให้เป็นไปตามเจตนารมณ์

(4) การจัดสรรทรัพยากรให้แก่ภารกิจต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง

ทั้งนี้ การออกแบบนโยบาย (การสร้างนโยบาย) เป็นกระบวนการที่ใช้ระยะเวลายาวนานในการวิเคราะห์ปัญหา และทางเลือกที่เป็นไปได้ ตลอดจนแนวทางปฏิบัติที่ยอมรับได้ในทางการเมือง กล่าวได้ว่า การออกแบบนโยบายนั้นเป็นทั้งศาสตร์และศิลป์ในคราวเดียวกัน อาทิ การวิเคราะห์ต้นทุน- ผลกระทบของทางเลือกต่างๆ นั้นเป็นกระบวนการแบบวิทยาศาสตร์ ในขณะที่การระบุถึงทางเลือกที่เป็นไปได้ก็มีลักษณะของศิลปะในการจัดการมากกว่า

สภาพแวดล้อมทางการเมืองที่ส่งผลต่อการออกแบบนโยบายและการนำนโยบายไปปฏิบัติ

การเมืองในกระบวนการก่อรูปนโยบายนั้น อำนาจทางการเมืองมีผลต่อทั้งการออกแบบนโยบายและการนำนโยบายไปปฏิบัติ (Brodkin, 1990; Maynard Moody, 1989) เช่นเดียวกับการที่ระบบราชการ กลุ่มผลประโยชน์มีผลต่อการออกแบบ และการปฏิบัติตามกฎระเบียบในการดำเนินนโยบาย ซึ่งเป็นการเปลี่ยนมุมมองจากเดิมที่มองว่า การออกแบบนโยบายเป็นเรื่องทางเทคนิคในการที่จะหาตัวแบบที่ดีที่สุดภายใต้ข้อจำกัดทางการเมือง (policies without publics: มักจะจำกัดในแวดวงวิทยาศาสตร์หรือเป็นเรื่องทางเทคนิค) ในขณะที่มุมมองด้านการเมืองมองการออกแบบนโยบายว่า เป็นศิลปะในการจัดการให้ผู้ปฏิบัตินโยบายที่แตกต่างหลากหลายสนับสนุนและยอมรับร่วมกันในการปฏิบัติงานเพื่อไปสู่จุดหมายเดียวกัน (policies with publics: การพัฒนาความร่วมมือระหว่างกลุ่มผลประโยชน์ต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับประเด็นต่างๆของนโยบาย)

นอกจากนี้ May ยังเห็นว่า ความคิด ปรัชญา อุดมการณ์ที่อยู่เบื้องหลังนโยบาย จะเป็นปัจจัยหนึ่งที่มีส่วนในการระบุทางออกให้กับปัญหาต่างๆ ซึ่งสิ่งเหล่านี้มีบทบาทในการกำหนดทิศทางของนโยบาย เช่นเดียวกับที่ Bressers and O’ Toole (1995) ชี้ว่า แหล่งที่มาของความคิดในนโยบายเป็นพื้นฐานสำคัญในการเลือกเครื่องมือทางนโยบาย และยังเป็นสิ่งที่ให้คำอธิบายแก่ตัวเลือกในเครื่องมือต่างๆ ด้วย กล่าวคือ ผลประโยชน์หรือความคิดที่ต่างกัน ส่งผลต่อการออกแบบและการตัดสินใจนโยบาย และอีกปัจจัยหนึ่งส่งผลต่อเค้าโครงนโยบายก็คือ เจตจำนงและปรัชญาของตัวนโยบาย อันเป็นที่มาของตัวเป้าหมาย และประเภทของนโยบาย และยังเป็นตัวกำหนดกรอบของการถกเถียงทางการเมืองด้วย

เจตจำนงของนโยบาย ยังส่งผลต่อการนำนโยบายไปปฏิบัติ ในด้านการกำหนดขอบเขต เครื่องมือ และโครงสร้างต่างๆ เช่น แนวคิดแบบอนุรักษ์นิยม มักจะใช้แรงจูงใจด้านภาษี ในขณะที่แนวคิดที่มีความอนุรักษ์นิยมน้อยกว่า มักจะชอบให้การอุดหนุนโดยตรงไปสู่เป้าหมายที่เจาะจงมากกว่า

แต่สิ่งที่ต้องคำนึงถึงในการออกแบบนโยบายอีกประการหนึ่ง คือ การเลือกเครื่องมือหรือวิธีการ จะต้องสอดคล้องกับเจตจำนงหรือเป้าหมายของนโยบาย และบทเรียนสำคัญอีกอย่างก็คือ ปัจจัยด้านสภาพแวดล้อมทางการเมือง ไม่ว่าจะเป็นกลุ่มเป้าหมาย เจ้าหน้าที่ภาคสนามที่นำนโยบายไปปฏิบัติ จะต้องให้การสนับสนุนเจตจำนงของนโยบายด้วย มิเช่นนั้น กลุ่มคนเหล่านี้อาจจะปฏิบัติในสิ่งที่ตรงกันข้ามก็ได้ ดังนั้น การสร้างความผูกพันกับตัวเป้าหมายของนโยบาย จึงถือเป็นสิ่งสำคัญ

ขอบเขตของนโยบาย (Scope of Policy)

ขอบเขตของนโยบาย ยังเป็นตัวระบุถึงขนาดของการปฏิบัติงาน อาทิ พื้นที่ทางภูมิศาสตร์ของนโยบายว่าจะดำเนินการทั่วประเทศหรือจำกัดเฉพาะพื้นที่, นโยบายนั้นเป็นไปเพื่อกลุ่มเป้าหมายบางกลุ่มหรือโดยทั่วไป, การบริการให้แก่กลุ่มคนที่แตกต่างหรือคล้ายคลึงกัน และนโยบายนั้นควรจะเป็นนโยบายใหม่หรือปรับจากนโยบายเดิม คำถามที่ตามมาคือ แล้วขอบเขตของนโยบายส่งผลต่อการนำนโยบายไปปฏิบัติอย่างไร กล่าวคือ ยิ่งขอบเขตของนโยบายเกี่ยวข้องกับกลุ่มคนที่หลากหลายมากขึ้นเพียงใด ก็มีแนวโน้มที่จะเพิ่มแรงกดดันทางการเมืองเกี่ยวกับการปรับเปลี่ยนนโยบายไปสู่การปฏิบัติมากขึ้น

เครื่องมือนโยบายส่งผลต่อกลุ่มเป้าหมาย (Policy Instruments affecting target group)

กลยุทธ์ อุดมการณ์ และการเมือง ต่างมีผลต่อการเลือกเครื่องมือที่แตกต่างกันเข้าสู่ตัวนโยบาย โดยตัวกลยุทธ์จะเกี่ยวข้องกับการวิเคราะห์และการพิจารณาของนโยบายในเรื่องบทบาทที่เหมาะสมของรัฐและตัวแสดงต่างๆ ต้นทุนและวิธีการปฏิบัติที่เป็นไปได้ในการดำเนินโครงการ

บทเรียนสำคัญในการออกแบบนโยบายและการนำนโยบายไปปฏิบัติ คือ เครื่องมือนโยบายต่างๆ ที่นำเข้ามาสู่นโยบาย จะต้องสัมพันธ์กับแผนกลยุทธ์ทั้งมวลที่นำเข้ามาใช้ด้วย เพื่อมิให้เครื่องมือที่นำมาใช้นั้น ส่งผลที่ขัดแย้งกับเป้าหมายของนโยบาย ตัวอย่างเช่น การสนับสนุนราคาใบยาสูบแก่เกษตรกรในสหรัฐอเมริกา กลับไปส่งเสริมให้ผลิตภัณฑ์ยาสูบมีมากขึ้น และมีราคาถูกลงกว่าเดิม (จนมีผู้บริโภคมากขึ้น)ทั้งที่นโยบายของรัฐต้องการให้มีการสูบยาน้อยลง เป็นต้น

ทั้งนี้ การให้ความสำคัญกับปฏิสัมพันธ์ระหว่างเครื่องมือนโยบายที่ต่างกัน ว่ามีผลเกื้อหนุนหรือส่งผลขัดแย้งกันอย่างไร และเครื่องมือนโยบายที่ต่างกันนั้น ก็มีผลต่อการเลือกโครงสร้าง(หน่วยงาน)การนำนโยบายไปปฏิบัติที่ต่างกัน และต้องให้ความสนใจกับเครื่องมือนโยบายที่อาจจะมีหน่วยงานเอกชนเข้ามาเกี่ยวข้องด้วย สิ่งเหล่านี้เป็นประเด็นที่ควรจะมีการศึกษาเพิ่มเติมต่อไป

ข้อเสนอแนะประการต่อมาที่ May นำเสนอคือ ตัวนโยบายจะต้องมีคุณสมบัติสำคัญที่สามารถกระตุ้นหรือบังคับให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องนำนโยบายไปปฏิบัติตามแนวทางที่ต้องการ อาทิ การสร้างแรงจูงใจที่พึงปรารถนา โครงสร้างการตัดสินใจ และการปลูกฝังลักษณะนิสัย และค่านิยมที่ปรารถนาเข้าไปยังตัวผู้ปฏิบัติ การสร้างความผูกพันกับตัวเป้าหมายนโยบาย การเพิ่มสมรรถนะของหน่วยงานเพื่อการบรรลุเป้าหมาย ถือเป็นองค์ประกอบที่สำคัญในการออกแบบนโยบาย

โดยการทำความเข้าใจกระบวนการนำนโยบายไปปฏิบัติในปัจจุบัน การทำความเข้าใจแต่เพียงว่า หน่วยงานของรัฐนำนโยบายไปปฏิบัติอย่างไรนั้น ไม่เพียงพออีกต่อไป หากแต่มีความจำเป็นที่จะต้องทำความเข้าใจในความเป็นพลวัตรและการปฏิบัติของหน่วยงานและสถาบันอื่น ว่าเข้ามาเกี่ยวข้องซึ่งกันและกันอย่างไรด้วย หน่วยงานต่างๆมีการนำเอานโยบายไปปฏิบัติอย่างไร มีข้อจำกัดหรือข้อบกพร่องประการใดในการที่จะรับเอานโยบายใหม่ๆไปปฏิบัติ รวมถึงการตระเตรียมการเพื่อแก้ไขความขัดแย้งระหว่างหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง

อีกปัจจัยที่ควรคำนึงถึงคือ เรื่องของการใช้ดุลพินิจและความรับผิดชอบของผู้ปฏิบัติ ในการตีความกฎระเบียบและดำเนินโครงการเพื่อตอบสนองความต้องการหรือความจำเป็นของกลุ่มเป้าหมายภายใต้สถานการณ์ที่ซับซ้อน เพราะในแง่มุมหนึ่ง การใช้ดุลพินิจที่ไม่แน่นอน อาจจะส่งผลนโยบายเบี่ยงเบนไปจากเจตนารมณ์เดิมได้ แม้จะมีกลไกหลายประการที่สามารถนำมาใช้ควบคุมในส่วนนี้ได้ก็ตาม แต่การเลือกกลไกเหล่านี้ก็ถูกจำกัดโดยความเชื่อ ค่านิยม และตัวบุคคลที่ได้รับผลกระทบด้วยเช่นกัน

ท้ายสุด May ได้ย้ำให้ผู้เกี่ยวข้องตระหนักว่า “การออกแบบนโยบายที่ดีนั้นเป็นสิ่งจำเป็น แต่ก็อาจจะยังไม่เพียงพอที่จะปรับปรุงการนำนโยบายไปปฏิบัติในทุกๆด้าน”