Introduction to Implementation

สรุปความจาก Soren C. Winter (2003)

              Soren C. Winter (2003) Implementation. ได้นำเสนอตัวแบบผสมผสานเพื่อใช้ในการศึกษาการนำนโยบายไปปฏิบัติ โดยตัวแบบของ Winter ให้ความสำคัญทั้งกับสมรรถนะ (performance) และ ผลลัพธ์ (outcome) ที่เป็นไปตามเป้าหมายที่เป็นทางการของนโยบายควบคู่กัน และได้จำแนกกลุ่มของปัจจัยที่ส่งผลการนำนโยบายไปปฏิบัติ ไว้ดังนี้


              กลุ่มปัจจัยแรกที่ส่งผลต่อการนำนโยบายไปปฏิบัติ ก็คือ กระบวนการกำหนดนโยบาย (policy formulation process) และการออกแบบนโยบาย (policy design) ซึ่งเป็นประเด็นที่ Winter เห็นว่า นักวิชาการหลายคนได้ละเลยหรือลืมที่จะให้ความสำคัญกับการเชื่อมโยงระหว่างกระบวนการกำหนดนโยบาย, การออกแบบนโยบาย และการนำนโยบายไปปฏิบัติ เนื่องจากปัญหาหลายประการที่พบในการนำนโยบายไปปฏิบัตินั้น มักจะเกิดขึ้นตั้งแต่กระบวนการกำหนดนโยบายแล้ว อาทิ การระบุเป้าหมายที่คลุมเครือ การไม่มีฐานทางทฤษฎีที่เหมาะสมเพียงพอ รวมทั้งการขาดการเชื่อมโยงระหว่างเป้าหมายกับวิธีการปฏิบัติ การออกแบบโครงสร้างของหน่วยงานที่ต้องรับผิดชอบภารกิจที่ไม่เหมาะสม การจัดสรรทรัพยากรเพื่อที่จะนำไปสู่เป้าหมายอย่างไม่สมดุล ในขั้นการออกแบบนโยบายนั้น ล้วนแต่ส่งผลกระทบต่อกระบวนการนำนโยบายไปปฏิบัติทั้งสิ้น

              กลุ่มปัจจัยประการต่อมา คือ กระบวนการนำนโยบายไปปฏิบัติ มีความสัมพันธ์กับระดับความผูกพันและการประสานงานทั้งภายในหน่วยงานและระหว่างหน่วยงาน ซึ่งผลสำเร็จของการนำนโยบายไปปฏิบัติ จะต้องเริ่มต้นจากการตกลงและความเข้าใจร่วมกันระหว่างหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ซึ่งจะส่งผลต่อๆมาในการตัดสินใจ (O’ Toole and Montjoy, 1984) นอกจากนี้ ระดับการพึ่งพาทรัพยากรระหว่างหน่วยงานที่เข้ามาเกี่ยวข้องว่าเป็นไปในลักษณะต่างตอบแทน หรือจำต้องอาศัยผลลัพธ์การดำเนินงานของหน่วยงานอื่น เพื่อนำมาเป็นปัจจัยนำเข้าในการปฏิบัติงาน ก็อาจจะเป็นปัญหาต่อการนำนโยบายไปปฏิบัติได้ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง หากไม่มีแรงจูงใจที่เพียงพอในการที่จะร่วมมือกันแล้ว ปัญหาและความขัดแย้งระหว่างก็มีแนวโน้มที่จะเพิ่มขึ้นได้ ซึ่งการออกแบบนโยบายที่ดีจะสามารถเข้ามาลดทอนปัญหาในจุดนี้ได้

             พฤติกรรมของข้าราชการระดับปฏิบัติการ (street- level bureaucrats) ก็เป็นอีกปัจจัยสำคัญที่ส่งผลต่อการนำนโยบายไปปฏิบัติอย่างมาก เนื่องจากเป็นกลุ่มที่มีปฏิสัมพันธ์กับใกล้ชิดกับผู้รับริการหรือกลุ่มเป้าหมายของนโยบาย และการที่ข้าราชการระกับปฏิบัติการนี้ต้องปฏิบัติงานในสถานการณ์หรือการมีข้อจำกัดในทรัพยากรที่แตกต่างกัน ก็จะนำไปสู่การเลือกปฏิบัติ หรือเลือกให้ความสำคัญกับบางประเด็นหรือคนบางกลุ่มมากกว่าได้ กล่าวคือ ข้าราชการลุ่มนี้สามารถที่จะดัดแปลงเป้าหมายนโยบายหรือการรับรู้ของผู้รับบริการต่อตัวนโยบายได้อีกทางหนึ่งด้วย

              ประเด็นต่อมาที่ตัวแบบผสมผสานของ Winter ให้ความสำคัญคือ กลุ่มเป้าหมายของนโยบาย ทั้งในด้านความหลากหลายในพฤติกรรม ขอบเขตและขนาดของกลุ่มเป้าหมาย สิ่งเหล่านี้ไม่เพียงแต่มีบทบาทต่อตัวนโยบายเท่านั้น แต่ยังส่งผลต่อสมรรถนะและในการปฏิบัติงานของข้าราชการระดับปฏิบัติการอีกด้วย และประการสุดท้ายที่มีความสำคัญต่อการนำนโยบายไปปฏิบัติ คือ บริบททางสังคม-เศรษฐกิจที่ถือเป็นเงื่อนไขสำคัญในการนำนโยบายไปปฏิบัติเช่นกัน