Towards an integrated criminal policy

สรุปความจาก Tom Van Broeck, Kristel Beyens and An Raes

งานวิจัยของ Tom Van Broeck, Kristel Beyens and An Raes เป็นการศึกษาว่า นโยบายด้านความปลอดภัยและความยุติธรรมมีการนำไปปฏิบัติอย่างไรทั้งในส่วนงานของตำรวจ หน่วยงานด้านความมั่นคง และงานด้านยุติธรรม เนื่องจากนโยบายด้านอาชญากรรมนั้น มีวัตถุประสงค์ที่หลากหลาย และเป้าหมายที่เป็นทางการของนโยบายจะถูกแปรเป็นเป้าหมายแท้จริงในทางปฏิบัติอย่างไร และความหลากหลายของวัตถุประสงค์นโยบาย ยังหมายถึงการที่ต้องดำเนินงานร่วมกับหน่วยงานอื่น ทั้งในและนอกภาครัฐด้วย โดยเงื่อนไขสำคัญประการหนึ่งคือ การติดต่อสื่อสารจากส่วนกลางไปสู่ระดับท้องถิ่นที่เกี่ยวข้อง ซึ่งความคิดที่อยู่เบื้องหลังงานวิจัยนี้คือ ภายใต้วัตถุประสงค์ที่เป็นทางการนั้น แฝงไว้ด้วยเป้าหมายที่ไม่เป็นทางการมากมาย ซึ่งถูกกำหนดโดยตัวแสดงต่างๆที่เข้ามาเกี่ยวข้อง และบางครั้งสิ่งเหล่านั้นยังขัดแย้งกับเป้าหมายหลักของนโยบาย ที่แสดงให้เห็นผ่านการนำนโยบายไปปฏิบัติที่มีลักษณะคลุมเครือ ดังนั้น การวิจัยในประเด็นเหล่านี้จึงมีความน่าสนใจอย่างยิ่ง

โดยงานวิจัยนี้ ประกอบด้วย 3 ส่วนคือ

1. การศึกษาในส่วนงานของตำรวจ ทั้งในแง่ของเอกสารที่นำเสนอโดยกระทรวงมหาดไทย เมื่อปี 1995 และกฎบัตรด้านความมั่นคง และทำการวิเคราะห์ถึงการนำนโยบายไปปฏิบัติเพื่อพัฒนาความมั่นคงในสังคมเมือง เช่น การควบคุมการใช้ความรุนแรงของเยาวชน และปัญหาโสเภณี เป็นต้น โดยการศึกษาจะให้ความสำคัญเกี่ยวกับความเป็นไปได้ในการผสานนโยบายระหว่างตำรวจ, เจ้าหน้าที่ท้องถิ่น และบุคคลากรด้านงานพิจารณาคดี ทั้งในแง่ของเป้าประสงค์ องค์การ และการปฏิบัติภารกิจ

2. การศึกษาเกี่ยวกับระบบการลงโทษตามกฎหมาย ในส่วนของกระบวนการพิจารณาคดี อาทิ ความรวดเร็วในการพิจารณาคดี การรักษาความยุติธรรมโดยชุมชน และการไกล่เกลี่ยข้อพิพาทในคดีอาญา โดยเป็นการวิเคราะห์ทั้งในแง่ความสอดคล้องของกฎหมาย และการประยุกต์ใช้ในทางปฏิบัติของแต่ละท้องถิ่น

3. การศึกษาถึงการรับรู้และการยอมรับของประชาชนที่มีต่อนโยบายด้านความมั่นคงปลอดภัย

ทั้งนี้ การศึกษาในแต่ละส่วนจะมีคำถามสำคัญคือ ความสอดคล้องของนโยบาย ระหว่างหน่วยงานที่หลากหลายจะจัดการได้อย่างไร, หลักการพื้นฐานทางกฎหมายเพียงพอต่อการปฏิบัติหรือไม่, ปัญหาหรืออุปสรรคใดที่เป็นตัวขัดขวางต่อประสิทธิภาพในการนำนโยบายไปปฏิบัติ

จากผลการศึกษาพบว่า ปัญหาในการนำนโยบายด้านความมั่นคงปลอดภัยไปปฏิบัตินั้น เกิดจากความเห็นที่แตกต่างกันในการนำนโยบายไปสู่การปฏิบัติ ซึ่งเป็นประเด็นที่ผู้กำหนดนโยบายไม่ได้ให้ความสนใจเท่าที่ควร และการที่จะช่วยให้การปฏิบัตินโยบายเป็นไปอย่างราบรื่นนั้น นอกเหนือจากการพัฒนาองค์การในด้านต่างๆ อาทิ บุคลการ และวิธีการปฏิบัติแล้ว การส่งผ่านของข้อมูลข่าวสาร (flow of information) การสร้างช่องทางในการติดต่อสื่อสาร และการเปลี่ยนวัฒนธรรม (cultural change) นับว่ามีความสำคัญเช่นกัน และการละเลยในสิ่งเหล่านี้ อาจจะส่งผลให้ช่องว่างระหว่างเป้าหมายที่รัฐกำหนด กับเป้าหมายที่เกิดขึ้นจริงยิ่งแตกต่างกันมากขึ้น และตัวนโยบายนั้นไม่ใช่แค่สามารถนำไปปฏิบัติเท่านั้น แต่ยังต้องคำนึงถึงข้อมูลข่าวสาร และการรู้ว่าจะทำอย่างไร (know how) เกี่ยวกับนโยบายนั้น เช่นเดียวกับตัวบุคคลากรที่ต้องมีความปรารถนาที่จะนำนโยบายไปปฏิบัติด้วย ไม่ว่าจะเป็นการยอมรับ หรือมีเจตนาอื่นแฝงอยู่ก็ตาม

นอกเหนือจากการติดต่อสื่อสารที่ดีภายในหน่วยงานแล้ว การติดต่อประสานงานระหว่างหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับนโยบาย นับว่ามีความสำคัญอย่างมาก โดยเฉพาะ การตระหนักถึงความแตกต่าง ขัดแย้งในแง่ของวัฒนธรรมองค์การ และวิสัยทัศน์ ที่มีต่อนโยบาย เพราะแต่ละหน่วยงานก็มีวัตถุประสงค์และภารกิจของตนเอง และการดำเนินงานก็อาจจะมิได้เป็นไปเพื่อวัตถุประสงค์อย่างเดียวกัน เช่น ค่านิยมหลักของหน่วยงานด้านการพิจารณาคดี จะคำนึงถึงสิทธิของผู้ต้องหา และกระบวนการยุติธรรมอันควร ในขณะที่วัฒนธรรมของตำรวจ จะให้ความสำคัญกับการยึดมั่นในกฎหมาย คำสั่ง และความปลอดภัยของสังคม ซึ่งความแตกต่างนี้ สามารถนำไปสู่ความขัดแย้งในเป้าประสงค์ของนโยบาย และการปฏิบัติงานได้ โดยเฉพาะงานที่ต้องประสานหรือตรวจสอบซึ่งกันและกัน ดังเช่น การฝากขังผู้ต้องสงสัยระหว่างการสอบสวน ซึ่งเกี่ยวข้องทั้งตำรวจ อัยการ ศาล

ดังผลการวิจัยที่พบว่า ปัญหาการประสานงานโดยตรงที่น้อยเกินไประหว่างหน่วยงานในกระบวนการยุติธรรม หรือการที่ไม่มีหลักประกันที่แน่นอนว่าการตัดสินใจหรือการกระทำโดยหน่วยงานของตน จะไม่ถูกเปลี่ยนแปลงเมื่อต้องประสานงานกับหน่วยงานอื่นที่เกี่ยวข้อง ส่งผลต่อการปฏิบัติงานด้านความยุติธรรมได้เช่นกัน แต่ทั้งนี้มิได้หมายความว่า ทุกหน่วยงานจะต้องดำเนินงานเพื่อวัตถุประสงค์อย่างเดียวกัน เพราะความหลากลายก็มีคุณค่าในตัวทั้งในเรื่องการตรวจสอบถ่วงดุล ความครอบคลุม ซึ่งผู้วิจัยได้ย้ำว่า การสร้างช่องทางการติดต่อสื่อสารที่ดีและการมีข้อตกลงที่ชัดเจนในภารกิจที่ได้รับมอบหมายตั้งแต่ส่วนกลาง ระดับภูมิภาค และท้องถิ่น จะส่งผลให้การนำนโยบายไปปฏิบัติเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น

สำหรับในส่วนของการสร้างความเชื่อมั่นแก่ประชาชนที่มีต่อนโยบายนั้น ผู้วิจัยเห็นว่า ปัญหานโยบายมักจะไม่ได้มาจากการระบุหรือการรับรู้ของประชาชนเท่าใดนัก แต่มักจะเป็นปัญหาที่ถูกระบุโดยตัวผู้สร้างนโยบายมากกว่า และการดำเนินงานที่ผ่านมาก็จะเป็นการชี้แจงถึงตัวนโยบายแก่ประชาชนมากกว่าจะเป็นการนำเอาข้อเรียกร้องหรือความเห็นของประชาชนมาพิจารณา แต่ทั้งนี้ ในส่วนของประชาชนเองนั้น ก็มีความแตกต่างหลากหลายด้วยเช่นกัน โดยที่บางกลุ่มก็เป็นประชาชนที่มีกระตือรือร้นและสนใจในนโยบาย แต่บางกลุ่มก็ค่อนข้างเฉยชา ซึ่งความแตกต่างดังกล่าว บางครั้งจำเป็นต้องมีนโยบายที่แตกต่างกันตามไปด้วย นั่นหมายความว่า นโยบายของแต่ละท้องถิ่นก็ต้องมีการปรับเปลี่ยน เพราะความยุติธรรมโดยชุมชนจะเกิดขึ้นไม่ได้ ถ้ายังไม่มีนโยบายที่เป็นของชุมชนเอง

(ผู้วิจัยยังได้เสนอให้มีการจัดตั้งหน่วยอิสระขึ้นมา ซึ่งอาจจะเป็นหน่วยงานที่อยู่ภายในระบบหรือเป็นหน่วยงานภายนอกก็ได้ เพื่อทำหน้าที่ประสานนโยบายระหว่างหน่วยงานต่างๆที่เกี่ยวข้องกับกระบวนการยุติธรรม ดังเช่น การตั้งสถาบันวิจัยวิทยาศาสตร์ในระดับมหาวิทยาลัย)

การออกแบบนโยบายกับการนำนโยบายไปปฏิบัติ

สรุปความจาก Peter J. May. (2003) Policy Design and Implementation

นโยบายสาธารณะในทางปฏิบัติมักจะแตกต่างไปจากเจตนารมณ์ที่เคยกำหนดไว้ เนื่องจากมักจะมีการบิดเบือนหรือการเปลี่ยนแปลงเกิดขึ้นในกระบวนการนำนโยบายไปปฏิบัตินั่นเอง แม้จะมีนักวิชาการบางส่วนเห็นว่า การปรับเปลี่ยนนโยบายในระหว่างการปฏิบัติเป็นสิ่งที่จำเป็น เพื่อให้สอดคล้องกับสถานการณ์เฉพาะหน้าในขณะปฏิบัติ (palumbo and Calista, 1990; Schneider and Ingram, 1997)

John Dryzek (1983: 346) ได้นิยามการออกแบบนโยบายว่า เป็นกระบวนการสร้างประดิษฐ์ คิดค้น พัฒนา และปรับแต่งแนวทางปฏิบัติเพื่อใช้ในการแก้ไขปัญหาบางประการ อย่างไรก็ตาม จากกรณีศึกษาหลายครั้งที่ผ่านมา พบว่า อุปสรรคที่เกิดขึ้นในการนำนโยบายไปปฏิบัติ มักจะเกิดจากการไม่ได้ระบุถึงแนวการปฏิบัติที่ปรารถนาอย่างเพียงพอ หรือเกิดจากการที่ไม่ได้ระบุองค์ประกอบที่จะแก้ไขความขัดแย่งระหว่างหน่วยงานที่นำนโยบายไปปฏิบัติ และหลายครั้งเกิดจากการที่เป้าหมายของนโยบายขาดความชัดเจน และไม่แน่นอน สายการทำงานที่ซับซ้อนทั้งจากรณีที่มีผู้เกี่ยวข้องมากมาย การตัดสินใจหรือการปฏิบัติในหลายระดับ รวมไปถึงการที่ไม่ได้รับการสนับสนุนจากสภาพแวดล้อมทางการเมืองอย่างเพียงพอ

ในขณะที่ May เห็นว่า ความยุ่งยากในระหว่างการนำนโยบายไปปฏิบัติสามารถบรรเทาลงได้บางส่วนผ่านการออกแบบนโยบายที่ดี ซึ่งการออกแบบนโยบายนั้นมีส่าวนสำคัญในการวางแนวทางในการนำนโยบายไปปฏิบัติด้วย ตรงกันข้ามการออกแบบนโยบายที่ไม่เหมาะสมนั้น ก็อาจจะนำไปสู่ความยุ่งยากและปัญหาในการนำนโยบายไปปฏิบัติได้เช่นกัน

การจัดเตรียม/การเตรียมการนโยบาย (Three Sets of Policy Provisions)

May ได้นำเสนอถึงแนวทางในการเตรียมการของนโยบายไว้ 3 ประการดังนี้

1. การเสริมสร้างสมรรถนะหรือขีดความสามารถในการปฏิบัตินโยบายและการร่วมมือ ซึ่งองค์ประกอบที่จะช่วยเพิ่มขีดความสามารถนั้น หมายรวมถึง เงินทุน การศึกษาและการฝึกอบรม และการสนับสนุนทางเทคนิค

2. การสร้างความร่วมมือและความผูกพันของหน่วยงานทีมีต่อเป้าหมายพื้นฐานของนโยบาย โดยเครื่องมือในการสร้างความผูกพัน ได้แก่ การเผยแพร่ประชาสัมพันธ์เกี่ยวกับเป้าหมายของนโยบาย, การให้ประชาชนสามารถเสนอแนะเมื่อการปฏิบัตินั้นไม่เพียงพอ, การลงโทษเมื่อการปฏิบัติล้มเหลว และการให้สิ่งจูงใจในการดำเนินงาน เป็นต้น

3. การชี้แนะถึงแนวปฏิบัติที่ต้องการ ซึ่งกลไกสำคัญในส่วนนี้คือ การเผยแพร่ประชาสัมพันธ์เกี่ยวกับการปฏิบัติที่ประสบความสำเร็จ และเงื่อนไขสำคัญที่สนับสนุนการนำนโยบายไปปฏิบัติ คือ การให้สิ่งจูงใจแก่การปฏิบัติที่เหมาะสมทั้งแก่หน่วยงานและกลุ่มเป้าหมาย เช่น การยกฐานะของหน่วยงาน การให้มีหน่วยงานรับผิดชอบเฉพาะด้าน การให้งบประมาณสนับสนุน หรือการสนับสนุนในรูปแบบอื่นๆ

อิทธิพลของการออกแบบนโยบายที่มีต่อการนำนโยบายไปปฏิบัติ

นโยบายไม่ได้เป็นเพียงแค่การระบุถึงแนวทางปฏิบัติเท่านั้น แต่นโยบายนั้น ยังประกอบด้วย

(1) เจตนารมณ์หรือเป้าหมาย

(2) การผสมผสานเครื่องมือเครื่องไม้กับวิธีการต่างๆที่จะช่วยให้บรรลุตามเจตนารมณ์

(3) การออกแบบหน่วยงานทั้งภาครัฐและนอกภาครัฐที่จะต้องรับผิดชอบในการปฏิบัติให้เป็นไปตามเจตนารมณ์

(4) การจัดสรรทรัพยากรให้แก่ภารกิจต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง

ทั้งนี้ การออกแบบนโยบาย (การสร้างนโยบาย) เป็นกระบวนการที่ใช้ระยะเวลายาวนานในการวิเคราะห์ปัญหา และทางเลือกที่เป็นไปได้ ตลอดจนแนวทางปฏิบัติที่ยอมรับได้ในทางการเมือง กล่าวได้ว่า การออกแบบนโยบายนั้นเป็นทั้งศาสตร์และศิลป์ในคราวเดียวกัน อาทิ การวิเคราะห์ต้นทุน- ผลกระทบของทางเลือกต่างๆ นั้นเป็นกระบวนการแบบวิทยาศาสตร์ ในขณะที่การระบุถึงทางเลือกที่เป็นไปได้ก็มีลักษณะของศิลปะในการจัดการมากกว่า

สภาพแวดล้อมทางการเมืองที่ส่งผลต่อการออกแบบนโยบายและการนำนโยบายไปปฏิบัติ

การเมืองในกระบวนการก่อรูปนโยบายนั้น อำนาจทางการเมืองมีผลต่อทั้งการออกแบบนโยบายและการนำนโยบายไปปฏิบัติ (Brodkin, 1990; Maynard Moody, 1989) เช่นเดียวกับการที่ระบบราชการ กลุ่มผลประโยชน์มีผลต่อการออกแบบ และการปฏิบัติตามกฎระเบียบในการดำเนินนโยบาย ซึ่งเป็นการเปลี่ยนมุมมองจากเดิมที่มองว่า การออกแบบนโยบายเป็นเรื่องทางเทคนิคในการที่จะหาตัวแบบที่ดีที่สุดภายใต้ข้อจำกัดทางการเมือง (policies without publics: มักจะจำกัดในแวดวงวิทยาศาสตร์หรือเป็นเรื่องทางเทคนิค) ในขณะที่มุมมองด้านการเมืองมองการออกแบบนโยบายว่า เป็นศิลปะในการจัดการให้ผู้ปฏิบัตินโยบายที่แตกต่างหลากหลายสนับสนุนและยอมรับร่วมกันในการปฏิบัติงานเพื่อไปสู่จุดหมายเดียวกัน (policies with publics: การพัฒนาความร่วมมือระหว่างกลุ่มผลประโยชน์ต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับประเด็นต่างๆของนโยบาย)

นอกจากนี้ May ยังเห็นว่า ความคิด ปรัชญา อุดมการณ์ที่อยู่เบื้องหลังนโยบาย จะเป็นปัจจัยหนึ่งที่มีส่วนในการระบุทางออกให้กับปัญหาต่างๆ ซึ่งสิ่งเหล่านี้มีบทบาทในการกำหนดทิศทางของนโยบาย เช่นเดียวกับที่ Bressers and O’ Toole (1995) ชี้ว่า แหล่งที่มาของความคิดในนโยบายเป็นพื้นฐานสำคัญในการเลือกเครื่องมือทางนโยบาย และยังเป็นสิ่งที่ให้คำอธิบายแก่ตัวเลือกในเครื่องมือต่างๆ ด้วย กล่าวคือ ผลประโยชน์หรือความคิดที่ต่างกัน ส่งผลต่อการออกแบบและการตัดสินใจนโยบาย และอีกปัจจัยหนึ่งส่งผลต่อเค้าโครงนโยบายก็คือ เจตจำนงและปรัชญาของตัวนโยบาย อันเป็นที่มาของตัวเป้าหมาย และประเภทของนโยบาย และยังเป็นตัวกำหนดกรอบของการถกเถียงทางการเมืองด้วย

เจตจำนงของนโยบาย ยังส่งผลต่อการนำนโยบายไปปฏิบัติ ในด้านการกำหนดขอบเขต เครื่องมือ และโครงสร้างต่างๆ เช่น แนวคิดแบบอนุรักษ์นิยม มักจะใช้แรงจูงใจด้านภาษี ในขณะที่แนวคิดที่มีความอนุรักษ์นิยมน้อยกว่า มักจะชอบให้การอุดหนุนโดยตรงไปสู่เป้าหมายที่เจาะจงมากกว่า

แต่สิ่งที่ต้องคำนึงถึงในการออกแบบนโยบายอีกประการหนึ่ง คือ การเลือกเครื่องมือหรือวิธีการ จะต้องสอดคล้องกับเจตจำนงหรือเป้าหมายของนโยบาย และบทเรียนสำคัญอีกอย่างก็คือ ปัจจัยด้านสภาพแวดล้อมทางการเมือง ไม่ว่าจะเป็นกลุ่มเป้าหมาย เจ้าหน้าที่ภาคสนามที่นำนโยบายไปปฏิบัติ จะต้องให้การสนับสนุนเจตจำนงของนโยบายด้วย มิเช่นนั้น กลุ่มคนเหล่านี้อาจจะปฏิบัติในสิ่งที่ตรงกันข้ามก็ได้ ดังนั้น การสร้างความผูกพันกับตัวเป้าหมายของนโยบาย จึงถือเป็นสิ่งสำคัญ

ขอบเขตของนโยบาย (Scope of Policy)

ขอบเขตของนโยบาย ยังเป็นตัวระบุถึงขนาดของการปฏิบัติงาน อาทิ พื้นที่ทางภูมิศาสตร์ของนโยบายว่าจะดำเนินการทั่วประเทศหรือจำกัดเฉพาะพื้นที่, นโยบายนั้นเป็นไปเพื่อกลุ่มเป้าหมายบางกลุ่มหรือโดยทั่วไป, การบริการให้แก่กลุ่มคนที่แตกต่างหรือคล้ายคลึงกัน และนโยบายนั้นควรจะเป็นนโยบายใหม่หรือปรับจากนโยบายเดิม คำถามที่ตามมาคือ แล้วขอบเขตของนโยบายส่งผลต่อการนำนโยบายไปปฏิบัติอย่างไร กล่าวคือ ยิ่งขอบเขตของนโยบายเกี่ยวข้องกับกลุ่มคนที่หลากหลายมากขึ้นเพียงใด ก็มีแนวโน้มที่จะเพิ่มแรงกดดันทางการเมืองเกี่ยวกับการปรับเปลี่ยนนโยบายไปสู่การปฏิบัติมากขึ้น

เครื่องมือนโยบายส่งผลต่อกลุ่มเป้าหมาย (Policy Instruments affecting target group)

กลยุทธ์ อุดมการณ์ และการเมือง ต่างมีผลต่อการเลือกเครื่องมือที่แตกต่างกันเข้าสู่ตัวนโยบาย โดยตัวกลยุทธ์จะเกี่ยวข้องกับการวิเคราะห์และการพิจารณาของนโยบายในเรื่องบทบาทที่เหมาะสมของรัฐและตัวแสดงต่างๆ ต้นทุนและวิธีการปฏิบัติที่เป็นไปได้ในการดำเนินโครงการ

บทเรียนสำคัญในการออกแบบนโยบายและการนำนโยบายไปปฏิบัติ คือ เครื่องมือนโยบายต่างๆ ที่นำเข้ามาสู่นโยบาย จะต้องสัมพันธ์กับแผนกลยุทธ์ทั้งมวลที่นำเข้ามาใช้ด้วย เพื่อมิให้เครื่องมือที่นำมาใช้นั้น ส่งผลที่ขัดแย้งกับเป้าหมายของนโยบาย ตัวอย่างเช่น การสนับสนุนราคาใบยาสูบแก่เกษตรกรในสหรัฐอเมริกา กลับไปส่งเสริมให้ผลิตภัณฑ์ยาสูบมีมากขึ้น และมีราคาถูกลงกว่าเดิม (จนมีผู้บริโภคมากขึ้น)ทั้งที่นโยบายของรัฐต้องการให้มีการสูบยาน้อยลง เป็นต้น

ทั้งนี้ การให้ความสำคัญกับปฏิสัมพันธ์ระหว่างเครื่องมือนโยบายที่ต่างกัน ว่ามีผลเกื้อหนุนหรือส่งผลขัดแย้งกันอย่างไร และเครื่องมือนโยบายที่ต่างกันนั้น ก็มีผลต่อการเลือกโครงสร้าง(หน่วยงาน)การนำนโยบายไปปฏิบัติที่ต่างกัน และต้องให้ความสนใจกับเครื่องมือนโยบายที่อาจจะมีหน่วยงานเอกชนเข้ามาเกี่ยวข้องด้วย สิ่งเหล่านี้เป็นประเด็นที่ควรจะมีการศึกษาเพิ่มเติมต่อไป

ข้อเสนอแนะประการต่อมาที่ May นำเสนอคือ ตัวนโยบายจะต้องมีคุณสมบัติสำคัญที่สามารถกระตุ้นหรือบังคับให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องนำนโยบายไปปฏิบัติตามแนวทางที่ต้องการ อาทิ การสร้างแรงจูงใจที่พึงปรารถนา โครงสร้างการตัดสินใจ และการปลูกฝังลักษณะนิสัย และค่านิยมที่ปรารถนาเข้าไปยังตัวผู้ปฏิบัติ การสร้างความผูกพันกับตัวเป้าหมายนโยบาย การเพิ่มสมรรถนะของหน่วยงานเพื่อการบรรลุเป้าหมาย ถือเป็นองค์ประกอบที่สำคัญในการออกแบบนโยบาย

โดยการทำความเข้าใจกระบวนการนำนโยบายไปปฏิบัติในปัจจุบัน การทำความเข้าใจแต่เพียงว่า หน่วยงานของรัฐนำนโยบายไปปฏิบัติอย่างไรนั้น ไม่เพียงพออีกต่อไป หากแต่มีความจำเป็นที่จะต้องทำความเข้าใจในความเป็นพลวัตรและการปฏิบัติของหน่วยงานและสถาบันอื่น ว่าเข้ามาเกี่ยวข้องซึ่งกันและกันอย่างไรด้วย หน่วยงานต่างๆมีการนำเอานโยบายไปปฏิบัติอย่างไร มีข้อจำกัดหรือข้อบกพร่องประการใดในการที่จะรับเอานโยบายใหม่ๆไปปฏิบัติ รวมถึงการตระเตรียมการเพื่อแก้ไขความขัดแย้งระหว่างหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง

อีกปัจจัยที่ควรคำนึงถึงคือ เรื่องของการใช้ดุลพินิจและความรับผิดชอบของผู้ปฏิบัติ ในการตีความกฎระเบียบและดำเนินโครงการเพื่อตอบสนองความต้องการหรือความจำเป็นของกลุ่มเป้าหมายภายใต้สถานการณ์ที่ซับซ้อน เพราะในแง่มุมหนึ่ง การใช้ดุลพินิจที่ไม่แน่นอน อาจจะส่งผลนโยบายเบี่ยงเบนไปจากเจตนารมณ์เดิมได้ แม้จะมีกลไกหลายประการที่สามารถนำมาใช้ควบคุมในส่วนนี้ได้ก็ตาม แต่การเลือกกลไกเหล่านี้ก็ถูกจำกัดโดยความเชื่อ ค่านิยม และตัวบุคคลที่ได้รับผลกระทบด้วยเช่นกัน

ท้ายสุด May ได้ย้ำให้ผู้เกี่ยวข้องตระหนักว่า “การออกแบบนโยบายที่ดีนั้นเป็นสิ่งจำเป็น แต่ก็อาจจะยังไม่เพียงพอที่จะปรับปรุงการนำนโยบายไปปฏิบัติในทุกๆด้าน”

การศึกษาอุปสรรคของนโยบายสาธารณะ

สรุปความจาก Spratt, Kai. (2009) Policy Implementation Barriers Analysis: Conceptual Framework and Pilot Test in Three Countries.


Spratt กล่าวถึง ความสำคัญของการศึกษาเกี่ยวกับอุปสรรคของนโยบายที่สัมพันธ์กับการนำนโยบายไปปฏิบัติ และการพัฒนาแนวคิดตลอดจนมาตรการเพื่อใช้ในการประเมินและลดทอนอุปสรรคต่างๆ ลง เนื่องจากการศึกษาที่ผ่านมายังขาดข้อมูลเชิงประจักษ์ที่จะทำให้เกิดความเข้าใจที่เพียงพอในการก้าวข้ามอุปสรรค ความล่าช้า และการขาดแรงจูงใจที่เหมาะสมในการนำนโยบายไปปฏิบัติ โดยปัจจัยที่ Spratt เห็นว่ามีความสำคัญต่อความสำเร็จของการนำนโยบายไปปฏิบัติ ได้แก่

• ความขัดแย้งและการคาบเกี่ยวระหว่างนโยบาย (Conflicting/intersecting policies) จากการที่นโยบายระดับชาติมักจะถูกกำหนดไว้อย่างกว้างๆนั้น อาจจะไม่สอดรับกับนโยบายในระดับท้องถิ่นหรือไม่ได้รับการสนับสนุนเมื่อมีการนำไปปฏิบัติ

• ระดับแรงจูงใจและความผูกพัน ( Low motivation and commitment) ผลลัพธ์ของกระวยนการนำนโยบายไปปฏิบัติไม่ได้ขึ้นอยู่กับปัจจัยนำเข้าเพียงอย่างเดียว แต่ยังขึ้นอยู่กับบุคลิกลักษณะของตัวผู้ปฏิบัติด้วย ไม่ว่าจะเป็นแรงจูงใจและความผูกพันของบุคลากร องค์การ หรือสถาบัน ซึ่งต่างเป็นปัจจัยที่เกื้อหนุนต่อกระบวนการนำนโยบายไปปฏิบัติ โดยเฉพาะอย่างยิ่งข้าราชการในระดับปฏิบัติการนั้นมีบทบาทแฝงในการเรียกร้องหรือปฏิเสธโครงการต่างๆของนโยบายได้ ทั้งนี้มีหลายปัจจัยที่ส่งผลต่อให้แรงจูงใจของผู้เกี่ยวของลดต่ำลงได้ อาทิ การรับรู้ถึงความสำคัญของปัญหา การจัดลำดับความสำคัญที่แตกต่างกัน การขาดสิ่งจูงใจที่เพียงพอและเหมาะสม รวมทั้งการมีข้อจำกัดด้านทรัพยากร เป็นต้น

• การปฏิบัติงานในหลายระดับ (Implementation at multiple levels) การนำนโยบายไปปฏิบัติในบางระดับมักจะมีการต่อต้านจากสังคม หรือการไม่มีส่วนร่วมจากสังคมเท่าที่ควร ซึ่งส่งผลกระทบต่อการนำนโยบายไปปฏิบัติอย่างมีประสิทธิภาพ ดังนั้น การสร้างการมีส่วนร่วมระหว่างผู้มีส่วนเกี่ยวข้องตั้งแต่ต้น สามารถลดทอนอุปสรรคในส่วนนี้ลงได้ และยังช่วยเพิ่มความผูกพันกับนโยบาย และความเข้าใจในบทบาทของแต่ละฝ่ายระหว่างการนำนโยบายไปปฏิบัติได้เป็นอย่างดี

• การเลือกปฏิบัติ และเพศสภาพ (Stigma, discrimination, and gender) ประเด็นดังกล่าวนี้ มักจะไม่มีการระบุในช่วงของการพัฒนานโยบายเท่าใดนัก แม้ว่าประเด็นเหล่านี้มีความสำคัญอย่างยิ่งต่อความสำเร็จหรือความล้มเหลวในการนำนโยบายไปสู่การปฏิบัติ

• การก่อรูปนโยบายกับการนำนโยบายไปปฏิบัติ (Policy formulation versus implementation) การคำนึงถึงความแตกต่างระหว่างการก่อรูปนโยบายกับการนำนโยบายไปปฏิบัติ จำเป็นต้องมีการระบุให้ชัดเจนเพื่อให้นโยบายเกิดประสิทธิผลมากที่สุด

นอกจากนี้ Spratt ยังกล่าวถึง ปัญหาในการนำนโยบายไปปฏิบัติอีกประการว่า ตัวแสดงในกระบวนการนโยบายมักจะรู้ถึงบทบาทองค์การของตนเป็นอย่างดี แต่มักจะไม่เห็นภาพรวมของการดำเนินงานที่บางครั้งจำเป็นต้องสัมพันธ์กับหน่วยงานอื่นๆ ซึ่งยังมีผลให้บุคคลเพียงคนเดียวหรือองค์การเดียวไม่สามารถที่จะระบุได้อย่างถูกต้องหรือครบถ้วนว่า อุปสรรคสำคัญของการนำนโยบายไปปฏิบัติเกิดขึ้น ณ จุดใด ดังนั้นการร่วมมือและการประสานงานระหว่างองค์การจึงมีความสำคัญต่อการนำนโยบายไปปฏิบัติด้วยเช่นกัน

บทบาทของข้าราชการระดับล่าง

1. สรุปความจาก Marcia K. Meyers and Susan Vorsanger. (2003) Street-Level Bureaucrats and the Implementation of Public Policy.


             งานของ Meyers และ Vorsanger กล่าวถึง บทบาทและความสำคัญที่ข้าราชการระดับปฏิบัติการ (Street-Level Bureaucrats) มีต่อการนำนโยบายไปปฏิบัติ ตลอดจนการกำกับดูแล การควบคุมและแรงจูงใจของข้าราชการระดับปฏิบัติการ โดย Meyers และ Vorsanger เห็นว่า การศึกษาเกี่ยวกับการนำนโยบายไปปฏิบัติที่ผ่านมา ข้าราชการระดับปฏิบัติมักจะถูกมองว่า เป็นกลุ่มที่ไร้อำนาจ หรือมีอำนาจน้อยมากในการตัดสินใจต่างๆ หรือถูกมองว่าเป็นข้าราชการที่ทำเพื่อผลประโยชน์ส่วนตน ทั้งที่ในทางปฏิบัติข้าราชการกลุ่มนี้ ถือว่ามีบทบาทสำคัญในการให้บริการแก่กลุ่มเป้าหมาย ทั้งการเลือกวิธีปฏิบัติ การแทรกแซงและการจัดสรรผลประโยชน์ตามนโยบายแก่ประชาชน และหลายครั้งที่ข้าราชการกลุ่มนี้เป็นกลุ่มคนที่มีความรู้ ความเชี่ยวชาญในการปรับนโยบายไปสู่การปฏิบัติจริงได้อย่างมีประสิทธิภาพและสอดคล้องกับความต้องการของกลุ่มเป้าหมายได้เป็นอย่างดี

            โดยประเด็นเกี่ยวกับข้าราชการระดับปฏิบัติการที่ Meyers และ Vorsanger เห็นว่า มีความสำคัญต่อการนำนโยบายไปปฏิบัติ คือ ระดับความเป็นอิสระในการปฏิบัติงานและการตัดสินใจ ซึ่งเกี่ยวข้องกับมิติของการกำกับดูแล และการควบคุม ในขณะที่ระดับการรับรู้ข้อมูลข่าวสารที่ไม่สมดุลระหว่างผู้ปฏิบัติกับผู้บังคับบัญชา ก็เป็นสิ่งหนึ่งที่อาจจะส่งผลให้ข้าราชการระดับปฏิบัติการนี้อยู่นอกเหนือการควบคุมที่เป็นทางการได้ ซึ่งหน่วยงานอาจจะทำการกำกับดูแลข้าราชการระดับปฏิบัติการนี้ผ่านทางกฎระเบียบที่เป็นทางการ, การให้สิ่งจูงใจแก่ผู้ปฏิบัติ หรือการควบคุมทรัพยากรที่จัดสรรให้แก่ข้าราชการ ซึ่งจุดนี้จะมีผลต่อระดับความเป็นอิสระในการตัดสินใจของข้าราชการได้อีกทางหนึ่ง

             อีกปัจจัยหนึ่งที่มีความสำคัญต่อการนำนโยบายไปปฏิบัติของข้าราชการระดับปฏิบัติการ คือ อุดมคติ ความคิด และค่านิยมของข้าราชการที่มีต่อสภาพแวดล้อมในการปฏิบัติงาน ภาระงาน และการสนับสนุนที่เพียงพอ มิติดังกล่าวนี้ จะมีผลต่อการยอมรับหรือการต่อต้านนโยบายใหม่ๆ และเมื่อมีการนำนโยบายไปปฏิบัติก็อาจจะส่งผลให้ตัวเป้าหมายของนโยบายถูกบิดเบือนหรือหันไปยึดถือเป้าหมายอื่นแทน ในกรณีที่เป้าหมายนั้นไม่ตรงกับความคิด ความเชื่อของตัวข้าราชการ

             สำหรับประการสุดท้ายที่ส่งผลต่อกระบวนการนำนโยบายไปปฏิบัติก็คือ ระดับความร่วมมือระหว่างผู้กำหนดนโยบาย, ผู้ปฏิบัติและผู้รับบริการ ซึ่งกลุ่มคนในแต่ละกลุ่มนี้มักจะจัดลำดับความสำคัญในเป้าหมายหรือตัวนโยบายที่แตกต่างกัน ดังนั้น การตระหนักถึงความแตกต่างดังกล่าวนี้ จะช่วยให้การนำนโยบายไปปฏิบัติเป็นไปด้วยความราบรื่นมากขึ้น

2. สรุปความจาก Street-level bureaucracy: the critical role of street-level bureaucrats ของ Michael Lipsky


              Lipsky กล่าวถึง ข้าราชการระดับปฏิบัติการ (street- level bureaucrats) ซึ่งมีความเกี่ยวข้องกับนโยบายสาธารณะในหลากหลายมิติ โดยการนำนโยบายไปปฏิบัติ หรือการส่งสินค้าและบริการไปสู่ผู้รับบริการในหลายกรณี ข้าราชการเหล่านี้ ถือเป็นผู้ให้บริการสาธารณะที่มีปฏิสัมพันธ์กับพลเมืองโดยตรง และมีบทบาทในการใช้ดุลยพินิจ การควบคุมและจัดสรรทรัพยากรขององค์การสาธารณะที่จะให้บริการแก่กลุ่มเป้าหมาย ซึ่งล้วนแล้วแต่มีส่วนทำให้เจ้าหน้าที่รัฐเป็นศูนย์กลางในการตัดสินใจนโยบายได้เช่นกัน ซึ่งการตัดสินใจและการปฏิบัติของข้าราชการระดับปฏิบัติการนี้ มีผลกระทบต่อการดำรงชีวิต การจัดสรรประโยชน์หรือการจำกัดโอกาสที่ประชาชนจะได้รับจากนโยบาย

            นอกจากนี้ ข้าราชการระดับปฏิบัติการ ยังถือเป็นตัวแทนความคาดหวังของพลเมืองในด้านความยุติธรรมและความมีประสิทธิภาพของรัฐบาล แม้ว่าจะอยู่ในตำแหน่งที่มีข้อจำกัดในการแทรกแซงหรือการมีอำนาจตัดสินใจที่เป็นทางการ อย่างไรก็ตาม การที่ข้าราชการระดับปฏิบัติการนี้ มีส่วนในการดึงทรัพยากรสาธารณะเป็นไปจำนวนมาก จึงส่งผลให้เกิดความจำเป็นในการสร้างสมดุลระหว่างการจัดบริการสาธารณะกับภาระค่าใช้จ่ายของรัฐด้วยเช่นกัน

ปฏิสัมพันธ์ระหว่างหน่วยงานในการนำนโยบายไปปฏิบัติ

สรุปความจาก Lorence J. O’Toole, Jr. (2003) Interorganizational Relations in Implementation.

               งานของ O’Toole ให้ความสำคัญกับปฏิสัมพันธ์ระหว่างหน่วยงานที่ส่งผลต่อกระบวนการนำนโยบายไปฏิบัติและความสำเร็จของนโยบาย โดยมีคำถามสำคัญคือ จะดำเนินการอย่างไรเพื่อให้ความสัมพันธ์ดังกล่าวเป็นไปอย่างราบรื่นและส่งผลดีต่อการนำนโยบายไปปฏิบัติ

               โดย O’Toole เห็นว่านโยบายสาธารณะประเภทใดก็ตามที่ต้องดำเนินการโดยอาศัยหน่วยงานตั้งแต่2 หน่วยงานขึ้นไป การนำนโยบายไปฏิบัติก็จะมีความซับซ้อนและยุ่งยากมากขึ้น และมีความจำเป็นที่รัฐจะต้องสร้างแรงจูงใจในการปฏิบัติงานร่วมกันเพื่อป้องกันความขัดแย้ง

               เนื่องจากแต่ละหน่วยงานจะมีธรรมชาติ ภารกิจ มุมมอง ค่านิยม ตลอดจนเป้าหมายและวัตถุประสงค์การดำเนินงานที่แตกต่างกัน ในขณะที่การติดต่อประสานงานระหว่างหน่วยงานนั้น ก็ไม่ได้เป็นไปตามสายการบังคับบัญชาโดยตรง ดังนั้น การสร้างระบบการการติดต่อประสานงาน ระบบข้อมูลข่าวสารร่วม เพื่อสร้างการรับรู้และการเข้าใจร่วมกันจึงเป็นสิ่งสำคัญอย่างยิ่ง

              ประเด็นต่อมาที่ O’Toole ชี้ว่า มีความสำคัญคือ ระดับการพึ่งพาทรัพยากรที่มีต่อหน่วยงานอื่นว่าเป็นไปในลักษณะแบบใด อาทิ reciprocal, pool หรือ sequential เป็นต้น ซึ่งในแต่ละรูปแบบนี้ การมีตัวแสดงหรือหน่วยงานเพิ่มขึ้น ก็จะส่งผลที่แตกต่างกันได้ทั้งในเชิงบวกหรือเชิงลบต่อการประสานงานและการนำนโยบายไปปฏิบัติ เช่น การที่มีหน่วยงานเพิ่มขึ้นในรูปแบบของการใช้ทรัพยากรแบบsequential อาจจะส่งผลให้เกิดความล่าช้าในการให้บริการ เพราะมีหน่วยงานแทรกเข้ามาในกระบวนการที่ต้องอาศัยทรัพยากรแบบเชื่อมโยงต่อเนื่องกัน แต่ในขณะที่การเพิ่มหน่วยงานในรูปแบบการใช้ทรัพยากรแบบ pool ก็อาจจะมีผลให้การบริการรวดเร็ว และครอบคลุมมากขึ้นได้ กล่าวคือ งานของ O’Toole ได้ชี้ให้เห็นว่า การมีหน่วยงานเข้ามาเกี่ยวข้องเพิ่มขึ้นในการนำนโยบายไปปฏิบัตินั้น มิได้หมายความว่า จะต้องนำไปสู่ความยุ่งยากและความล้มเหลวเสมอไปนั่นเอง

Introduction to Implementation

สรุปความจาก Soren C. Winter (2003)

              Soren C. Winter (2003) Implementation. ได้นำเสนอตัวแบบผสมผสานเพื่อใช้ในการศึกษาการนำนโยบายไปปฏิบัติ โดยตัวแบบของ Winter ให้ความสำคัญทั้งกับสมรรถนะ (performance) และ ผลลัพธ์ (outcome) ที่เป็นไปตามเป้าหมายที่เป็นทางการของนโยบายควบคู่กัน และได้จำแนกกลุ่มของปัจจัยที่ส่งผลการนำนโยบายไปปฏิบัติ ไว้ดังนี้


              กลุ่มปัจจัยแรกที่ส่งผลต่อการนำนโยบายไปปฏิบัติ ก็คือ กระบวนการกำหนดนโยบาย (policy formulation process) และการออกแบบนโยบาย (policy design) ซึ่งเป็นประเด็นที่ Winter เห็นว่า นักวิชาการหลายคนได้ละเลยหรือลืมที่จะให้ความสำคัญกับการเชื่อมโยงระหว่างกระบวนการกำหนดนโยบาย, การออกแบบนโยบาย และการนำนโยบายไปปฏิบัติ เนื่องจากปัญหาหลายประการที่พบในการนำนโยบายไปปฏิบัตินั้น มักจะเกิดขึ้นตั้งแต่กระบวนการกำหนดนโยบายแล้ว อาทิ การระบุเป้าหมายที่คลุมเครือ การไม่มีฐานทางทฤษฎีที่เหมาะสมเพียงพอ รวมทั้งการขาดการเชื่อมโยงระหว่างเป้าหมายกับวิธีการปฏิบัติ การออกแบบโครงสร้างของหน่วยงานที่ต้องรับผิดชอบภารกิจที่ไม่เหมาะสม การจัดสรรทรัพยากรเพื่อที่จะนำไปสู่เป้าหมายอย่างไม่สมดุล ในขั้นการออกแบบนโยบายนั้น ล้วนแต่ส่งผลกระทบต่อกระบวนการนำนโยบายไปปฏิบัติทั้งสิ้น

              กลุ่มปัจจัยประการต่อมา คือ กระบวนการนำนโยบายไปปฏิบัติ มีความสัมพันธ์กับระดับความผูกพันและการประสานงานทั้งภายในหน่วยงานและระหว่างหน่วยงาน ซึ่งผลสำเร็จของการนำนโยบายไปปฏิบัติ จะต้องเริ่มต้นจากการตกลงและความเข้าใจร่วมกันระหว่างหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ซึ่งจะส่งผลต่อๆมาในการตัดสินใจ (O’ Toole and Montjoy, 1984) นอกจากนี้ ระดับการพึ่งพาทรัพยากรระหว่างหน่วยงานที่เข้ามาเกี่ยวข้องว่าเป็นไปในลักษณะต่างตอบแทน หรือจำต้องอาศัยผลลัพธ์การดำเนินงานของหน่วยงานอื่น เพื่อนำมาเป็นปัจจัยนำเข้าในการปฏิบัติงาน ก็อาจจะเป็นปัญหาต่อการนำนโยบายไปปฏิบัติได้ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง หากไม่มีแรงจูงใจที่เพียงพอในการที่จะร่วมมือกันแล้ว ปัญหาและความขัดแย้งระหว่างก็มีแนวโน้มที่จะเพิ่มขึ้นได้ ซึ่งการออกแบบนโยบายที่ดีจะสามารถเข้ามาลดทอนปัญหาในจุดนี้ได้

             พฤติกรรมของข้าราชการระดับปฏิบัติการ (street- level bureaucrats) ก็เป็นอีกปัจจัยสำคัญที่ส่งผลต่อการนำนโยบายไปปฏิบัติอย่างมาก เนื่องจากเป็นกลุ่มที่มีปฏิสัมพันธ์กับใกล้ชิดกับผู้รับริการหรือกลุ่มเป้าหมายของนโยบาย และการที่ข้าราชการระกับปฏิบัติการนี้ต้องปฏิบัติงานในสถานการณ์หรือการมีข้อจำกัดในทรัพยากรที่แตกต่างกัน ก็จะนำไปสู่การเลือกปฏิบัติ หรือเลือกให้ความสำคัญกับบางประเด็นหรือคนบางกลุ่มมากกว่าได้ กล่าวคือ ข้าราชการลุ่มนี้สามารถที่จะดัดแปลงเป้าหมายนโยบายหรือการรับรู้ของผู้รับบริการต่อตัวนโยบายได้อีกทางหนึ่งด้วย

              ประเด็นต่อมาที่ตัวแบบผสมผสานของ Winter ให้ความสำคัญคือ กลุ่มเป้าหมายของนโยบาย ทั้งในด้านความหลากหลายในพฤติกรรม ขอบเขตและขนาดของกลุ่มเป้าหมาย สิ่งเหล่านี้ไม่เพียงแต่มีบทบาทต่อตัวนโยบายเท่านั้น แต่ยังส่งผลต่อสมรรถนะและในการปฏิบัติงานของข้าราชการระดับปฏิบัติการอีกด้วย และประการสุดท้ายที่มีความสำคัญต่อการนำนโยบายไปปฏิบัติ คือ บริบททางสังคม-เศรษฐกิจที่ถือเป็นเงื่อนไขสำคัญในการนำนโยบายไปปฏิบัติเช่นกัน